——《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》解讀

黨的二十屆四中全會(huì)強(qiáng)調(diào)優(yōu)化能源骨干通道布局，加力建設(shè)新型能源基礎(chǔ)設(shè)施。石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施作為銜接油氣上下游的關(guān)鍵樞紐，是國(guó)家重要的基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程，對(duì)于保障能源安全穩(wěn)定供應(yīng)、降低經(jīng)濟(jì)運(yùn)行成本、增加社會(huì)有效投資、提高人民生活品質(zhì)具有重要作用。為進(jìn)一步規(guī)范石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，國(guó)家發(fā)展改革委近日發(fā)布《石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），標(biāo)志著我國(guó)油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)范化發(fā)展進(jìn)入新階段。

適應(yīng)新形勢(shì)完善全鏈條管理體系。近年來(lái)，我國(guó)能源發(fā)展格局深刻調(diào)整，天然氣需求較快增長(zhǎng)，原油和成品油消費(fèi)結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提出更高要求。新形勢(shì)下，油氣基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展不均衡不充分問(wèn)題日益凸顯，如儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施不足、管網(wǎng)互聯(lián)互通水平和應(yīng)急調(diào)峰能力有待提升等。黨的二十大報(bào)告提出加快能源產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系建設(shè)，黨的二十屆三中全會(huì)提出構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)，優(yōu)化油氣管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度機(jī)制，對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和管理提出了更高標(biāo)準(zhǔn)。在2014年《天然氣基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)管理辦法》基礎(chǔ)上，《辦法》修訂出臺(tái)，立足保障國(guó)家能源安全的根本原則，以深化油氣體制改革、完善市場(chǎng)體系、加強(qiáng)行業(yè)管理為目標(biāo)導(dǎo)向，通過(guò)強(qiáng)化制度供給，把握政府與市場(chǎng)、安全與效率、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)、發(fā)展與減排的關(guān)系，構(gòu)建全鏈條管理體系，破解發(fā)展難題，推動(dòng)行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)約束作用。規(guī)劃是發(fā)展的先導(dǎo)，《辦法》設(shè)專章對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃的編制、實(shí)施、評(píng)估和調(diào)整進(jìn)行全周期規(guī)范，突出其嚴(yán)肅性和權(quán)威性。明確實(shí)施分級(jí)規(guī)劃，國(guó)務(wù)院能源主管部門負(fù)責(zé)全國(guó)規(guī)劃，省級(jí)能源主管部門負(fù)責(zé)本區(qū)域規(guī)劃并確保與國(guó)家規(guī)劃銜接。特別強(qiáng)調(diào)，各級(jí)地方政府不得對(duì)跨境、跨省管道進(jìn)行分段規(guī)劃和審批，有力保障國(guó)家干線管網(wǎng)的完整性和統(tǒng)一性。規(guī)劃獲批后須依法公開，強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督、引導(dǎo)行業(yè)發(fā)展。

進(jìn)一步促進(jìn)多元主體投資建設(shè)。為加快構(gòu)建現(xiàn)代化油氣基礎(chǔ)設(shè)施體系，《辦法》著力理順完善投資建設(shè)機(jī)制。明確國(guó)家干線管道企業(yè)主體建設(shè)責(zé)任、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，允許社會(huì)資本按市場(chǎng)化原則參股管道項(xiàng)目，鼓勵(lì)其參與油氣儲(chǔ)備庫(kù)、LNG接收站等投資建設(shè)。同時(shí)，明確提出將完善產(chǎn)業(yè)、金融、政府采購(gòu)等支持政策，激發(fā)各類經(jīng)營(yíng)主體參與石油天然氣基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)的積極性。在接入和使用機(jī)制方面，為便于各類主體參與，明確要求管網(wǎng)設(shè)施運(yùn)營(yíng)企業(yè)制定公平、透明的接入細(xì)則，推動(dòng)符合條件和規(guī)劃的設(shè)施“應(yīng)接盡接”。

進(jìn)一步推動(dòng)提高運(yùn)營(yíng)服務(wù)水平。提供穩(wěn)定、高效、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)是基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營(yíng)的根本目標(biāo)所在，《辦法》致力于提升全環(huán)節(jié)服務(wù)質(zhì)量，在項(xiàng)目運(yùn)行層面分類施策，在網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行層面推進(jìn)構(gòu)建“全國(guó)一張網(wǎng)”。立足行業(yè)發(fā)展實(shí)際，區(qū)分提供公共服務(wù)設(shè)施和自建自用無(wú)第三方服務(wù)需求設(shè)施。對(duì)于提供公共服務(wù)的設(shè)施，要求企業(yè)完善公平開放規(guī)則，公開服務(wù)信息，無(wú)歧視地向符合條件的用戶開放。進(jìn)一步細(xì)化對(duì)油氣基礎(chǔ)設(shè)施按合同運(yùn)營(yíng)規(guī)定，明確供需雙方須簽訂并嚴(yán)格執(zhí)行服務(wù)合同，規(guī)范市場(chǎng)行為。堅(jiān)守國(guó)家干線管網(wǎng)獨(dú)立運(yùn)營(yíng)、運(yùn)銷分離的改革紅線，明確國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)不參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)，反之競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)企業(yè)也不得從事干線管道運(yùn)營(yíng)等業(yè)務(wù)。對(duì)于省級(jí)管網(wǎng)，要求其管輸業(yè)務(wù)實(shí)行財(cái)務(wù)獨(dú)立核算、政府核價(jià)，逐步推動(dòng)以市場(chǎng)化方式融入國(guó)家管網(wǎng)。

進(jìn)一步提升儲(chǔ)氣調(diào)峰服務(wù)能力。儲(chǔ)氣調(diào)峰設(shè)施是保障行業(yè)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展、促進(jìn)新型能源體系建設(shè)的關(guān)鍵支撐，《辦法》要求按照“統(tǒng)籌規(guī)劃、因地制宜、集約布局、多元互補(bǔ)”原則加快天然氣儲(chǔ)備設(shè)施建設(shè)，明確了供氣企業(yè)、國(guó)家管網(wǎng)集團(tuán)、城鎮(zhèn)燃?xì)馄髽I(yè)三個(gè)5%，以及地方政府5天應(yīng)急的儲(chǔ)氣能力要求。在運(yùn)行機(jī)制上，采用“平時(shí)市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)、應(yīng)急時(shí)政府調(diào)控”模式，既發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，又確保在關(guān)鍵時(shí)刻的民生保障。

進(jìn)一步加強(qiáng)全鏈條監(jiān)督管理。對(duì)接《能源法》強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)督管理要求單列監(jiān)督管理章節(jié)，明確國(guó)家和省級(jí)能源主管部門的分級(jí)監(jiān)管職責(zé)，特別是對(duì)跨境、跨省管道的協(xié)調(diào)權(quán)限，避免分段監(jiān)管、標(biāo)準(zhǔn)不一。加強(qiáng)油氣管道保護(hù)、信息管理和信用體系建設(shè)，對(duì)關(guān)鍵概念如“省級(jí)管網(wǎng)”等作出明確界定，為規(guī)范執(zhí)法和市場(chǎng)活動(dòng)提供依據(jù)。以全鏈條、精準(zhǔn)化監(jiān)管，為行業(yè)健康發(fā)展?fàn)I造法治化、規(guī)范化的市場(chǎng)環(huán)境。

進(jìn)一步明晰綠色低碳和數(shù)智化發(fā)展導(dǎo)向。將“推動(dòng)綠色低碳和可持續(xù)發(fā)展”確立為基本原則，要求在項(xiàng)目全周期嚴(yán)格落實(shí)生態(tài)環(huán)保措施，執(zhí)行環(huán)保工程等同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)建設(shè)、同時(shí)驗(yàn)收、同時(shí)投入使用“四同時(shí)”制度，減少生態(tài)破壞、環(huán)境污染及溫室氣體排放。支持應(yīng)用人工智能等先進(jìn)信息技術(shù)，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施的數(shù)字化、智能化轉(zhuǎn)型。通過(guò)建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系，促進(jìn)新技術(shù)、新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施當(dāng)前服務(wù)于油氣產(chǎn)業(yè)，更為未來(lái)新能源、新業(yè)態(tài)的融合發(fā)展預(yù)留空間。

《辦法》的頒布實(shí)施，是我國(guó)油氣行業(yè)監(jiān)管制度完善成熟的重要標(biāo)志，通過(guò)頂層設(shè)計(jì)的完善為構(gòu)建“布局合理、覆蓋廣泛、外通內(nèi)暢、安全高效”的現(xiàn)代油氣基礎(chǔ)設(shè)施體系提供了堅(jiān)實(shí)的制度保障。短期看，《辦法》將有力指導(dǎo)當(dāng)前基礎(chǔ)設(shè)施的補(bǔ)短板、鍛長(zhǎng)板工作，提升網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)和整體效能。中長(zhǎng)期看，通過(guò)鞏固改革成果、明確改革方向，將持續(xù)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境，吸引社會(huì)資本，激發(fā)各類市場(chǎng)主體活力，推動(dòng)形成上游資源多渠道供應(yīng)、中間管網(wǎng)高效集輸、下游銷售充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)體系，為保障國(guó)家能源安全、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展提供更強(qiáng)有力的支撐。

（作者：中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院能源研究所研究員田磊、所長(zhǎng)呂文斌）